RESUMO

The present article analyzes the transfers from parliamentary amendments by the Ministry of Health to municipalities to finance public health actions and services from 2015 to 2021. A descriptive and exploratory study was carried out with secondary data, including all Brazilian cities. Resources from amendments showed an increase, particularly from 2018 onwards, indicating the expansion of their relevance for financing SUS. From 2016 to 2021, over 80% was allocated to municipalities, representing 9.5% of all federal transfers, with 91.2% for operational expenses. Transfers from amendments differ from regular transfers due to greater instability and per capita variation among the amounts collected by municipalities and due to the fact that they allocate most resources to the Northeast and primary care to the detriment of the Southeast and medium and high complexity care. These transfers represent a differentiated modality of resource allocation in SUS that produces new distortions and asymmetries, with implications for intergovernmental relations, as well as between the executive and legislative powers, increasing the risk of the discontinuity of actions and services and imposing challenges for the municipal management.

O artigo tem como objetivo analisar as transferências por emendas parlamentares do Ministério da Saúde aos municípios para o financiamento de ações e serviços públicos de saúde, de 2015 a 2021. Foi realizado estudo descritivo e exploratório com dados secundários, abrangendo a totalidade de municípios brasileiros. Os recursos provenientes de emendas apresentaram aumento, em especial a partir de 2018, indicando a expansão de sua relevância para o financiamento do SUS. No período de 2016 a 2021, mais de 80% foram alocados aos municípios, representando 9,5% dos repasses federais, com 91,2% de natureza de custeio. As transferências por emendas diferem dos repasses regulares por possuir maior instabilidade e variação per capita entre os montantes captados pelos municípios, e por destinar a maior parte dos recursos ao Nordeste e à atenção primária, em detrimento do Sudeste e da média e alta complexidade. Configura-se uma modalidade diferenciada de alocação de recursos no SUS que produz novas distorções e assimetrias, com implicações para as relações intergovernamentais e entre os poderes executivo e legislativo, ampliando o risco de descontinuidade de ações e serviços e impondo desafios para as gestões municipais.

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This study aims to analyze the effects of the expansion of the federal transfer of parliamentary amendments for municipal financing of primary health care (PHC) in the Brazilian Unified National Health System (SUS), from 2015 to 2020. A longitudinal study was conducted using secondary data on transfers of parliamentary amendments from the Brazilian Ministry of Health and expenditure of municipalities' own resources on public health actions and services and PHC. The effect of the transfer of parliamentary amendments on municipal financing was verified in a stratified way by population size of the municipalities, using generalized estimating equation models. The transfer of parliamentary amendments for PHC showed a large discrepancy in per capita values among municipalities of different population sizes. No correlation with municipal spending on public health actions and services was observed in municipalities with more than 10,000 inhabitants, and the association with spending on PHC (p < 0.050) was inverse in all municipalities. Therefore, the increase in the transfer of parliamentary amendments by the Brazilian Ministry of Health favored a reduction in the allocation of municipal revenues to PHC, which may have been directed to other spending purposes in the SUS. These changes seem to represent priorities established for municipal budget expenditure, which have repercussions on local conditions for guaranteeing stable funding for PHC in Brazil.

O objetivo deste artigo é analisar os efeitos da ampliação do repasse federal de emendas parlamentares no financiamento municipal da atenção primária à saúde (APS) do Sistema Único de Saúde (SUS), no período de 2015 a 2020. Foi realizado estudo longitudinal com dados secundários de transferências por emendas parlamentares do Ministério da Saúde e de despesas com recursos próprios dos municípios, aplicadas em ações e serviços públicos de saúde e na APS. O efeito do repasse de emendas parlamentares no financiamento municipal foi verificado de forma estratificada por porte populacional dos municípios, por meio de modelos de equações de estimativas generalizadas. O repasse de emendas parlamentares para a APS apresentou grande discrepância de valores per capita entre os municípios de diferentes portes populacionais. Observou-se inexistência de correlação com a despesa municipal em ações e serviços públicos de saúde nos municípios com mais de 10 mil habitantes e associação inversa com a despesa em APS (p < 0,050) em todos os grupos. Conclui-se que o aumento do repasse de emendas parlamentares pelo Ministério da Saúde favoreceu a redução da alocação de receitas municipais com APS, que podem ter sido direcionados para outras finalidades de gasto no SUS. Tais mudanças parecem refletir prioridades estabelecidas para a despesa orçamentária dos municípios, que repercutem sobre as condições locais para a garantia da estabilidade do financiamento da APS no Brasil.

El artículo tiene como objetivo analizar los efectos de la ampliación de la transferencia de recursos federal de enmiendas parlamentarias sobre el financiamiento municipal de la atención primaria de salud (APS) en el Sistema Único de Salud brasileño (SUS), en el período del 2015 al 2020. Se realizó un estudio longitudinal con datos secundarios de transferencias de recursos por enmiendas parlamentarias del Ministerio de Salud y de gastos con recursos propios de los municipios, aplicados a acciones y servicios públicos de salud y a la APS. El efecto de la transferencia de recursos de enmiendas parlamentarias sobre el financiamiento municipal se verificó de forma estratificada por tamaño de población de los municipios, utilizando modelos de ecuaciones de estimaciones generalizadas. La transferencia de recursos de enmiendas parlamentarias para la APS mostró una gran discrepancia en los valores per cápita entre municipios de diferente tamaño poblacional. No hubo correlación con el gasto municipal en acciones y servicios públicos de salud en aquellos con más de 10.000 habitantes y asociación inversa con el gasto en APS (p < 0,050) en todos los grupos de municipios. Se concluye que el aumento en la transferencia de recursos de enmiendas parlamentarias por parte del Ministerio de Salud favoreció la reducción de la asignación de ingresos municipales a la APS, que pueden haber sido dirigidos a otros fines de gasto en el SUS. Tales cambios parecen reflejar prioridades establecidas para el gasto presupuestario municipal, que repercuten en las condiciones locales para garantizar la estabilidad del financiamiento de la APS en Brasil.

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Resumo O artigo tem como objetivo analisar as transferências por emendas parlamentares do Ministério da Saúde aos municípios para o financiamento de ações e serviços públicos de saúde, de 2015 a 2021. Foi realizado estudo descritivo e exploratório com dados secundários, abrangendo a totalidade de municípios brasileiros. Os recursos provenientes de emendas apresentaram aumento, em especial a partir de 2018, indicando a expansão de sua relevância para o financiamento do SUS. No período de 2016 a 2021, mais de 80% foram alocados aos municípios, representando 9,5% dos repasses federais, com 91,2% de natureza de custeio. As transferências por emendas diferem dos repasses regulares por possuir maior instabilidade e variação per capita entre os montantes captados pelos municípios, e por destinar a maior parte dos recursos ao Nordeste e à atenção primária, em detrimento do Sudeste e da média e alta complexidade. Configura-se uma modalidade diferenciada de alocação de recursos no SUS que produz novas distorções e assimetrias, com implicações para as relações intergovernamentais e entre os poderes executivo e legislativo, ampliando o risco de descontinuidade de ações e serviços e impondo desafios para as gestões municipais.

Abstract The present article analyzes the transfers from parliamentary amendments by the Ministry of Health to municipalities to finance public health actions and services from 2015 to 2021. A descriptive and exploratory study was carried out with secondary data, including all Brazilian cities. Resources from amendments showed an increase, particularly from 2018 onwards, indicating the expansion of their relevance for financing SUS. From 2016 to 2021, over 80% was allocated to municipalities, representing 9.5% of all federal transfers, with 91.2% for operational expenses. Transfers from amendments differ from regular transfers due to greater instability and per capita variation among the amounts collected by municipalities and due to the fact that they allocate most resources to the Northeast and primary care to the detriment of the Southeast and medium and high complexity care. These transfers represent a differentiated modality of resource allocation in SUS that produces new distortions and asymmetries, with implications for intergovernmental relations, as well as between the executive and legislative powers, increasing the risk of the discontinuity of actions and services and imposing challenges for the municipal management.

RESUMO

O objetivo deste artigo é analisar os efeitos da ampliação do repasse federal de emendas parlamentares no financiamento municipal da atenção primária à saúde (APS) do Sistema Único de Saúde (SUS), no período de 2015 a 2020. Foi realizado estudo longitudinal com dados secundários de transferências por emendas parlamentares do Ministério da Saúde e de despesas com recursos próprios dos municípios, aplicadas em ações e serviços públicos de saúde e na APS. O efeito do repasse de emendas parlamentares no financiamento municipal foi verificado de forma estratificada por porte populacional dos municípios, por meio de modelos de equações de estimativas generalizadas. O repasse de emendas parlamentares para a APS apresentou grande discrepância de valores per capita entre os municípios de diferentes portes populacionais. Observou-se inexistência de correlação com a despesa municipal em ações e serviços públicos de saúde nos municípios com mais de 10 mil habitantes e associação inversa com a despesa em APS (p < 0,050) em todos os grupos. Conclui-se que o aumento do repasse de emendas parlamentares pelo Ministério da Saúde favoreceu a redução da alocação de receitas municipais com APS, que podem ter sido direcionados para outras finalidades de gasto no SUS. Tais mudanças parecem refletir prioridades estabelecidas para a despesa orçamentária dos municípios, que repercutem sobre as condições locais para a garantia da estabilidade do financiamento da APS no Brasil.

This study aims to analyze the effects of the expansion of the federal transfer of parliamentary amendments for municipal financing of primary health care (PHC) in the Brazilian Unified National Health System (SUS), from 2015 to 2020. A longitudinal study was conducted using secondary data on transfers of parliamentary amendments from the Brazilian Ministry of Health and expenditure of municipalities' own resources on public health actions and services and PHC. The effect of the transfer of parliamentary amendments on municipal financing was verified in a stratified way by population size of the municipalities, using generalized estimating equation models. The transfer of parliamentary amendments for PHC showed a large discrepancy in per capita values among municipalities of different population sizes. No correlation with municipal spending on public health actions and services was observed in municipalities with more than 10,000 inhabitants, and the association with spending on PHC (p < 0.050) was inverse in all municipalities. Therefore, the increase in the transfer of parliamentary amendments by the Brazilian Ministry of Health favored a reduction in the allocation of municipal revenues to PHC, which may have been directed to other spending purposes in the SUS. These changes seem to represent priorities established for municipal budget expenditure, which have repercussions on local conditions for guaranteeing stable funding for PHC in Brazil.

El artículo tiene como objetivo analizar los efectos de la ampliación de la transferencia de recursos federal de enmiendas parlamentarias sobre el financiamiento municipal de la atención primaria de salud (APS) en el Sistema Único de Salud brasileño (SUS), en el período del 2015 al 2020. Se realizó un estudio longitudinal con datos secundarios de transferencias de recursos por enmiendas parlamentarias del Ministerio de Salud y de gastos con recursos propios de los municipios, aplicados a acciones y servicios públicos de salud y a la APS. El efecto de la transferencia de recursos de enmiendas parlamentarias sobre el financiamiento municipal se verificó de forma estratificada por tamaño de población de los municipios, utilizando modelos de ecuaciones de estimaciones generalizadas. La transferencia de recursos de enmiendas parlamentarias para la APS mostró una gran discrepancia en los valores per cápita entre municipios de diferente tamaño poblacional. No hubo correlación con el gasto municipal en acciones y servicios públicos de salud en aquellos con más de 10.000 habitantes y asociación inversa con el gasto en APS (p < 0,050) en todos los grupos de municipios. Se concluye que el aumento en la transferencia de recursos de enmiendas parlamentarias por parte del Ministerio de Salud favoreció la reducción de la asignación de ingresos municipales a la APS, que pueden haber sido dirigidos a otros fines de gasto en el SUS. Tales cambios parecen reflejar prioridades establecidas para el gasto presupuestario municipal, que repercuten en las condiciones locales para garantizar la estabilidad del financiamiento de la APS en Brasil.

RESUMO

This study discusses the impacts of judicialization on the guarantee of the right to health in Brazil and the need to reassess the role of the Judicial system in its protection. We used evidence from the technical-scientific literature and information on the budgetary-financial execution and the acquisition of medicines from the Brazilian Ministry of Health to substantiate the arguments. In 2019, lawsuits consumed 25.2% of the resources of the Specialized Component of Pharmaceutical Care, 21% for 10 medicines. Although the Judicial promotes this right when the State fails to ensure access to medicines incorporated into the Brazilian Unified Health System (SUS), this system compromises access to medicines of the population with the determinations of acquisition of non-incorporated products. The Judicial needs to guide its control over compliance with constitutional and legal precepts in public policies, especially in fiscal policy, given its impact on the financing of the SUS.

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OBJECTIVE: Analyze the implications of parliamentary amendments (EP) for the model of equitable allocation of resources from the Fixed Primary Care Minimum (PAB-Fixo) to municipalities in the period from 2015 to 2019. METHODS: A descriptive and exploratory study was conducted on allocating federal resources to the PAB-Fixo and on the increment in the PAB by parliamentary amendment. The municipalities were classified into four groups according to degrees of socioeconomic vulnerability defined by the Ministry of Health for the allocation of PAB-Fixo resources. The transfers from the Ministry by parliamentary amendment were identified. The proportions of municipalities benefiting per group were analyzed by resources allocated from the PAB-Fixo and increment to the minimum by EP. RESULTS: There were reduced resources allocated to the PAB-Fixo (from R$ 6.04 billion to R$ 5.51 billion, -8.8%) and increased increment to PAB by parliamentary amendment (from R$ 95.06 million to R$ 5.58 billion, 5.767%) between 2015 and 2019. The participation of municipalities by the group of those favored by EP was similar to that in the PAB-Fixo. In the proportion of resources for amendments, the municipalities of group I (most vulnerable) had more participation, and those of group IV had less participation if compared to the allocation of the PAB-Fixo. The distribution of resources by the parliamentary amendment did not cover all municipalities, even the most vulnerable ones, i.e., belonging to groups I and II. There was great inequality of resources per capita according to the groups of municipalities. CONCLUSION: The EP distorted the model of equitable allocation of resources proposed by the Ministry of Health for the PAB-Fixo, by allocating resources in a much more significant proportion to the municipalities of group I and much less to those of group IV, which is in disagreement with this model. Furthermore, this distribution by amendments does not benefit all municipalities, not even the most vulnerable.

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ABSTRACT This study discusses the impacts of judicialization on the guarantee of the right to health in Brazil and the need to reassess the role of the Judicial system in its protection. We used evidence from the technical-scientific literature and information on the budgetary-financial execution and the acquisition of medicines from the Brazilian Ministry of Health to substantiate the arguments. In 2019, lawsuits consumed 25.2% of the resources of the Specialized Component of Pharmaceutical Care, 21% for 10 medicines. Although the Judicial promotes this right when the State fails to ensure access to medicines incorporated into the Brazilian Unified Health System (SUS), this system compromises access to medicines of the population with the determinations of acquisition of non-incorporated products. The Judicial needs to guide its control over compliance with constitutional and legal precepts in public policies, especially in fiscal policy, given its impact on the financing of the SUS.

RESUMO Neste texto, discutem-se os impactos da judicialização na garantia do direito à saúde no Brasil e a necessidade de reavaliação do papel do Judiciário na sua proteção. Evidências da literatura técnico-científica e informações sobre a execução orçamentário-financeira e a aquisição de medicamentos do Ministério da Saúde foram utilizadas para fundamentar os argumentos. Mostra-se que, em 2019, as ações judiciais consumiram 25,2% dos recursos do Componente Especializado da Assistência Farmacêutica, sendo 21% para 10 medicamentos. Argumenta-se que, embora o Judiciário promova esse direito quando o Estado falha em assegurar o acesso a medicamentos incorporados ao Sistema Único de Saúde (SUS), ele compromete o acesso a medicamentos da população com as determinações de aquisição de produtos não incorporados. Defende-se a necessidade de o Judiciário pautar seu controle sobre a observância dos preceitos constitucionais e legais nas políticas públicas, especialmente na política fiscal, dado seu impacto sobre o financiamento do SUS.

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O objetivo deste texto é analisar problemas do Brasil no campo da saúde, com destaque para a gestão do Sistema Único de Saúde (SUS), visando à elaboração e à recomendação de ações concretas a fim de assegurar o acesso da população a bens e serviços de saúde de forma universal, igualitária e integral por meio desse sistema. Utilizou-se do arcabouço metodológico da análise de políticas públicas para exame de problemas da área da saúde e proposição de soluções. O problema público, que é a distância entre a situação atual e a almejada sob o ponto de vista de um ator relevante, foi definido como a dificuldade de acesso tempestivo, efetivo e equitativo à atenção à saúde. Elaborou-se uma árvore do problema e várias causas foram identificadas, elegendo-se para análise neste estudo o problema estrutural do SUS que foi denominado "gestão estratégica deficiente". Entre suas causas, estão os processos de planejamento, monitoramento e avaliação deficientes e insuficientes. Este trabalho propõe algumas ações para enfrentamento desse problema. Foi realizado um fórum de política pública com a participação de pesquisadores, técnicos e gestores do SUS com relevante conhecimento sobre o tema, a fim de discutir a proposta preliminar de ações. As contribuições dos participantes do fórum foram incorporadas, aperfeiçoando-se as ações inicialmente propostas e agregando-se nova ação ao rol de medidas sugeridas como resposta ao problema estrutural sob análise. Por fim, recomenda-se a avaliação da propriedade das soluções sugeridas nas discussões que poderão ocorrer sob a iniciativa do Ministério da Saúde, visando à pactuação de ações que promovam o planejamento, o monitoramento e a avaliação no SUS e, com isso, o aprimoramento de sua gestão estratégica.

The objective is to analyze problems of the health sector in Brazil, with emphasis on the management of the SUS, aiming at the elaboration of concrete interventions proposals to ensure the population's access to universal, egalitarian and comprehensive healthcare. The methodological framework of public policy analysis was used to examine healthcare problems and propose solutions. The public problem, which is the distance between current and desired situation from the point of view of a relevant actor was defined as "difficulty in timely, effective and equitable access to health care". A problem tree was created, and several causes were identified. This study concentrates in a structural problem of the SUS that was called 'deficient strategic management', which has among its causes "deficient and insufficient planning, monitoring and evaluation processes". Some actions were proposed to face this problem. Next, a public policy forum was held with the participation of SUS researchers, workers, and managers with relevant knowledge on the subject, to discuss the preliminary actions proposal. Contributions from forum participants were incorporated, improving the actions initially proposed and adding a new action to the list of measures suggested as a response to the structural problem under analysis. Finally, it is recommended to evaluate the appropriateness of the solutions suggested in the discussions that may take place under the initiative of the Ministry of Health, with the objective of agreeing on actions that promote planning, monitoring and evaluation in the SUS and, with that, the improvement of its strategic management.

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Esta Nota Técnica apresenta os métodos aplicados no desenvolvimento do projeto Prioriza SUS, que tem por objetivo discutir problemas do Sistema Único de Saúde (SUS) que criam barreiras para o acesso da população aos serviços e bens de saúde e propor soluções exequíveis para aqueles definidos como prioritários.

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Recently, interest on the expenditure on primary healthcare (PHC) has grown due to a series of reforms to its organization and funding. Data on these and other expenses are declared via subfunctions by public health managers through the Brazilian Information System for the Public Budgets in Health (SIOPS). In the public budget, subfunctions detail in which expenditure area the government action was carried out. However, there are problems in the information via subfunctions, and the expenditures in main object areas - such as PHC - are commonly underestimated, if only the records of the specific subfunction are considered. Thus, this article proposes a method to adjust the total expenditure in primary care of each municipality, from 2015 to 2020, allowing for the production of adjusted databases to be used in PHC finance studies in Brazil. Therefore, an investigation based on budgetary-financial execution data in public health actions and services was conducted to produce a methodological framework, observing the following steps: (i) data identification; (ii) development; and (iii) validation of the methodological framework. The methodological framework was created and tested, confirming the validity of the proposed method for adjusting the expenditure declared for PHC in the period from 2015 to 2020. If the adjustment had not been made, the PHC expenditure would have been underestimated by BRL 11.4 billion, in 2015, and BRL 9.6 billion, in 2020, (at current prices), corresponding to a 19.8% and 12.6% underestimation, respectively.

Nos últimos anos, o interesse no gasto em atenção primária à saúde (APS) cresceu em virtude de uma série de reformas realizadas na sua organização e financiamento. Dados sobre esses e outros gastos são declarados por subfunções pelos gestores da saúde por meio do Sistema de Informações sobre Orçamentos Públicos em Saúde (SIOPS). No orçamento público, as subfunções detalham em que área de despesa a ação governamental foi realizada. Contudo há problemas na informação por subfunções, sendo comum que os gastos em áreas finalísticas, como a APS, sejam subestimados, se considerados apenas os registros da subfunção específica. Assim, o objetivo deste artigo é propor um método para ajuste do gasto total de 2015 a 2020 de cada município, em atenção primária, que permita a produção de bases de dados ajustadas a serem utilizadas em estudos sobre o financiamento da APS no Brasil. Para tanto, uma investigação baseada em dados de execução orçamentário-financeira em ações e serviços públicos de saúde (ASPS) foi realizada para a produção de um quadro metodológico, sendo observadas as seguintes etapas: (i) identificação dos dados; (ii) desenvolvimento; e (iii) validação do quadro metodológico. O quadro metodológico foi produzido e testado, confirmando-se a validade do método proposto para ajuste da despesa declarada em APS no período de 2015 a 2020. Caso o ajuste não tivesse sido realizado, a despesa em APS teria sido subestimada em R$ 11,4 bilhões em 2015 e R$ 9,6 bilhões em 2020 (a preços correntes), o que corresponde a um percentual de subestimação de 19,8% e 12,6%, respectivamente.

En los últimos años, el interés por el gasto en atención primaria de salud (APS) ha incrementado debido a una serie de reformas realizadas en su organización y financiación. Los datos sobre estos y otros gastos son declarados por subfunción por los gestores sanitarios a través del Sistema de Información sobre Presupuestos de Salud Pública (SIOPS). En el presupuesto público, las subfunciones detallan el área de gasto en la que se ha llevado a cabo la acción de gobierno. Sin embargo, hay problemas en la información por subfunción, y es común que los gastos en áreas finalistas, como la APS, se subestimen si solo se consideran los registros de la subfunción específica. Así, el objetivo de este artículo es proponer un método para ajustar el gasto total de 2015 a 2020 de cada municipio en atención primaria, permitiendo la producción de bases de datos ajustadas para ser utilizadas en estudios sobre la financiación de la APS en Brasil. Para ello, se realizó una investigación basada en datos sobre la ejecución presupuestaria y financiera en las acciones y servicios de salud pública (ASPS) para la producción de un marco metodológico, observándose las siguientes etapas: (i) identificación de datos; (ii) desarrollo; e (iii) validación del marco metodológico. Se elaboró y se probó el marco metodológico, lo que confirma la validez del método propuesto para ajustar el gasto declarado en APS en el período 2015-2020. Si no se hubiera realizado el ajuste, el gasto en APS se habría subestimado en BRL 11,4 mil millones en 2015 y en BRL 9,6 mil millones en 2020 (a precios corrientes), lo que corresponde a un porcentaje de subestimación del 19,8% y 12,6%, respectivamente.

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